王建秀 王建秀

医疗传统领域变革的独立观察者。 tougao@geekheal.com

12月23日,《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》(国办发〔2016〕91号)发布,提出“到2020年,政府运营的养老床位数占当地养老床位总数的比例应不超过50%” 。

这句话的意思是,社会举办养老机构将成为服务的主要力量,这将对今后的产业格局产生深远影响。

加快发展养老产业也是最近获批的《“十三五”卫生与健康规划》五大任务目标之一,规划提出:“加快发展健康产业,支持社会力量以多种形式参与健康服务,推动医疗、养老、旅游等深度融合,增加医养资源有效供给。”

看上去,未来多美好啊!是不是已经到了资本进入养老服务产业的好时机了呢?毕竟,2013年的“国发〔2013〕35号”这份养老产业指导文件的思路还是政府主导呢!

此次《意见》的确有很多可圈可点的地方:

其一:去掉不合理的前置审批条件

首先,养老服务业和医疗服务业面临的挑战类似:亟需除掉复杂纷繁的前置审批条件,解决多头报批、多头管理的问题。

《意见》要求,“全面清理、取消申办养老机构的不合理前置审批事项,优化审批程序,简化审批流程。申请设立养老服务类社会组织,符合直接登记条件的可以直接向民政部门依法申请登记,不再经由业务主管单位审查同意。”

在降低进入门槛一项中,影响最深远的一项指导原则是:“在民政部门登记的非营利性养老机构,可以依法在其登记管理机关管辖范围内设立多个不具备法人资格的服务网点”。这意味着,非营利性养老机构连锁化发展的时候,不需要重复走工商注册等流程了,若此项可行,将极大减轻连锁机构的行政成本、时间成本。

文件也指出需要改变“地方保护主义倾向”,明确提出,“非本地投资者举办养老服务项目与当地投资者享受同等政策待遇”。

其二:让价格这个指挥棒活跃起来

价格也是制约养老服务业发展的重要因素,不少机构因为定价的问题长期亏损。

今后养老机构定价的原则是什么呢?上述《意见》的指导思想是:价格形成机制依靠市场机制,提出“加快建立以市场形成价格为主的养老机构服务收费管理机制”。其中,营利性的机构可自主定价,社会办的非营利性机构“合理定价”,政府办的养老机构执行政府指导价或者政府定价。

使用好价格的指挥棒,或许会解决非营利性的平价养老机构长期亏本的问题。不过,社会办非营利性机构的定价政策在执行方面依然有模糊地带。比如,《意见》提出:“有关部门对其财务收支状况、收费项目和调价频次进行必要监管,同时加强对价格水平的监测分析”。这个过程如何执行呢?文中提到的“合理定价”,何为合理呢?

根据一份机构的公开研究资料[1],入住押金、床位费、餐费、护理费是养老机构的主要收费内容。整体看,这份研究涉及的民办养老机构收费标准明显高于公办养老机构。从“十二城市”数据来看,这个研究机构访问的养老机构平均收费为2134元/月,其中公办养老机构为1919元/月,民非养老机构(在民政部登记的民办非营利性机构)为2201元/月,民办营利养老机构为 2133元/月。

其三:给养老机构提供医疗服务开绿灯

现实中,养老院不能满足失能老人的照护需求、慢性病老人的医疗服务需求。正如国家卫计委副主任马晓伟在24日吹风会上指出,“老龄化的问题主要还是要解决医养结合和医疗照护的问题。”

针对这个问题,《意见》提出,养老机构开办老年病院、康复院、医务室将获得绿色审批通道。同时,土地资源的利用方式将更加多元化。在土地资源方面,城市可利用空闲的厂房、学校、社区用房来举办养老机构。在农村,社会举办非营利性养老机构,可依法使用农民集体所有的土地。

但是,投资者不要高兴得太早!为啥呢?

虽然《意见》的方向令人欢欣鼓舞,养老服务产业看上去迎来了政策东风,但底层的变化极为缓慢。我国养老服务业在相当长的一段时间内依旧无法解决以下问题:

首先是人力资源紧缺。根据国家卫计委副主任马晓伟在发布会上透露的数据,我国2015年60岁以上的人口达到2.2亿,占整个人口的16.6%。相对应的,我国的护士群体仅有200多万,目前不能满足护理的要求。医疗和护理人才的培养周期长,在短时间内无法解决人才储备问题。更不用说,我国还没有针对高龄老人成熟的照护培训体系。

其次,我国社会的孝道理念依然是“尽量让老人留在家里度过晚年”,这一文化理念很难在短时间内发生质的变化。另外,利用老旧的住宅等存量改造养老服务机构,也会遇到居民不接纳的问题,他们认为养老院是老人等死地方,不吉利。笔者在走访基层机构的时候,无论是养老院还是民营社区医院,都遭到过居民打横幅抵制的尴尬。

第三,我们需要思考一个问题:养老服务产业真正的问题在于数量不足吗?是在于床位不足吗?

我们现来看看数据,根据中国老龄科学研究中心于2015年7月发布的《中国养老机构发展研究报告》:截至2014年,已有各类养老服务床位551.4万张,每千名老年人拥有养老床位26张,82.9%的被访养老机构成立于2000年之后。

虽然养老产业表面的问题是床位数量不足,但当我们看到民办机构和农村养老机构的空床率高时,就要给这个原因打一个大大的问号了。我们来看一个例子。根据《济南时报》2016年2月的报道[2],济南目前有养老机构175家,其中农村敬老院87家,市区养老机构88家,入住率仅达五六成,而济南民办养老院平均空床率可达40%。相反,公办性质养老院入住情况仍是“一床难求”,而公办养老公寓多是几年前依托医院建成,属于医养结合型养老院。而这类型医院又少得可怜,山东省养老机构有3200多家,但医养结合的仅有192家。

济南的例子并不是个案。所以,当我们再回看《意见》当中提到的发展民办机构,改变公立机构身份的时候,必须意识到一个问题:数量不是问题,服务才是根本问题。从需方的角度说,高龄老人常常带有多种复合慢性疾病,这是他们的服务刚需。如果不能解决这个问题,就算养老院的数量翻一倍,又能解决什么问题呢?

第四,投资者的急功近利和养老产业的薄本微利是一对不可调和的矛盾。熟悉养老产业的朋友可能还记得一个非常轰动的新闻:中海地产退出养老地产。

2016年11月,中海集团的“中海·亲颐”高端养老项目停止,旗下中海亲颐现代养老服务有限公司被注销。虽然这个地处陕西华山地区的高端养老项目风景优美,但依旧扛不住喝西北风。入住率低得可怜,一共有房间338间,入住率占比不到20%[3]。

那,什么样的养老机构会成为主流?随着未来长期护理险的推开和试点、服务价格的放开,我们认为,扎根在社区、有人气儿的养老服务才是真正能满足居民需求的服务。养老机构的形式将多种多样,包括社区服务中心(站)、社区日间照料中心、卫生服务中心等。

所以,综合以上分析,我们认为只有发现市场真实的需求,才是养老服务业能发展起来的命门。通过运作地产跑马圈地、快速盈利,恐怕真的要摔个大跟头。

参考资料:

[1]《老龄科学研究》2015第三卷第8期

http://ankang.mca.gov.cn/article/llyj/201603/20160300927948.shtml

[2]《济南民办养老院平均空床率达40% 收费高位置远是主因》

[3]中海地产养老业务遭遇挫折 涉嫌改变土地用途

扩展阅读:养老服务产业政策变迁梳理
核心解读:从2013年到2016年,鼓励养老产业的政策原则一开始还强调“政府主导、发挥社会力量作用”,后变化为“政府引导,市场驱动。” 现在,形势发生明显变化,国家明确提出“深化改革,放开市场”。彼时,政策鼓励社区卫生中心开设养老床位;如今,政策为养老院开办医疗服务开辟绿色通道。No1:

《国务院办公厅关于进一步做好民间投资有关工作的通知》(国办发明电〔2016〕12号)

各省(区、市)人民政府、各有关部门要对照国家政策要求,坚持一视同仁,抓紧建立市场准入负面清单制度,进一步放开民用机场、基础电信运营、油气勘探开发等领域准入,在基础设施和公用事业等重点领域去除各类显性或隐性门槛,在医疗、养老、教育等民生领域出台有效举措,促进公平竞争。

No2:

国务院办公厅关于促进和规范健康医疗大数据应用发展的指导意见(国办发〔2016〕47号)

加强健康医疗海量数据存储清洗、分析挖掘、安全隐私保护等关键技术攻关。积极鼓励社会力量创新发展健康医疗业务,促进健康医疗业务与大数据技术深度融合,加快构建健康医疗大数据产业链,不断推进健康医疗与养生、养老、家政等服务业协同发展。发展居家健康信息服务,规范网上药店和医药物流第三方配送等服务,推动中医药养生、健康养老、健康管理、健康咨询、健康文化、体育健身、健康医疗旅游、健康环境、健康饮食等产业发展。

No3:

国务院办公厅关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见(国办发〔2016〕85号)

抓紧落实全面放开养老服务市场、提升养老服务质量的政策性文件,全面清理、取消申办养老服务机构不合理的前置审批事项,进一步降低养老服务机构准入门槛,增加适合老年人吃住行等日常需要的优质产品和服务供给。

支持整合改造闲置社会资源发展养老服务机构,将城镇中废弃工厂、事业单位改制后腾出的办公用房、转型中的公办培训中心和疗养院等,整合改造成养老服务设施。

No4:

国务院办公厅关于促进医药产业健康发展的指导意见(国办发〔2016〕11号)

引导有条件的地区,统筹利用当地医疗、中医药、生态旅游等优势资源,发挥旅游市场作用,开发建设一批集养老、医疗、康复与旅游为一体的医药健康旅游示范基地,进一步健全社会养老、医疗、康复、旅游服务综合体系。

No5:

国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知(国办发〔2015〕84号)

政府引导,市场驱动。发挥政府在制定规划、出台政策、引导投入、规范市场、营造环境等方面的引导作用,统筹各方资源,推动形成互利共赢的发展格局。

到2017年,医养结合政策体系、标准规范和管理制度初步建立,符合需求的专业化医养结合人才培养制度基本形成,建成一批兼具医疗卫生和养老服务资质和能力的医疗卫生机构或养老机构(以下统称医养结合机构),逐步提升基层医疗卫生机构为居家老年人提供上门服务的能力,80%以上的医疗机构开设为老年人提供挂号、就医等便利服务的绿色通道,50%以上的养老机构能够以不同形式为入住老年人提供医疗卫生服务,老年人健康养老服务可及性明显提升。

养老机构可根据服务需求和自身能力,按相关规定申请开办老年病医院、康复医院、护理院、中医医院、临终关怀机构等,也可内设医务室或护理站,提高养老机构提供基本医疗服务的能力。

推动医疗卫生服务延伸至社区、家庭。

拓宽市场化融资渠道,探索政府和社会资本合作(PPP)的投融资模式。鼓励和引导各类金融机构创新金融产品和服务方式,加大金融对医养结合领域的支持力度。

No6:

国务院关于加快发展养老服务业的若干意见(国发〔2013〕35号)

以政府为主导,发挥社会力量作用,着力保障特殊困难老年人的养老服务需求,确保人人享有基本养老服务。加大对基层和农村养老服务的投入,充分发挥社区基层组织和服务机构在居家养老服务中的重要作用。支持家庭、个人承担应尽责任。

注重统筹发展。统筹发展居家养老、机构养老和其他多种形式的养老,实行普遍性服务和个性化服务相结合。

各地要促进医疗卫生资源进入养老机构、社区和居民家庭。卫生管理部门要支持有条件的养老机构设置医疗机构。医疗机构要积极支持和发展养老服务,有条件的二级以上综合医院应当开设老年病科,增加老年病床数量,做好老年慢病防治和康复护理。要探索医疗机构与养老机构合作新模式,医疗机构、社区卫生服务机构应当为老年人建立健康档案,建立社区医院与老年人家庭医疗契约服务关系,开展上门诊视、健康查体、保健咨询等服务,加快推进面向养老机构的远程医疗服务试点。医疗机构应当为老年人就医提供优先优惠服务。

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